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改革是建筑业高质量发展的根本动力

  【建设行业.报道】中国改革开放40周年建筑业得到了高速的发展,从贵州平塘FAST单天线射电望远镜探天、港珠澳大桥跨海、长达54公里的阳糯雪山隧道穿山,中国建筑业取得了举世瞩目的成就,基建狂魔名不虚传,中国工程企业同时也成为参与国际基建市场和推动“一带一路”的重要力量。但在光鲜亮丽的成就背后,建筑业低价竞争、地区垄断、过度监管等问题仍没有得到根本的解决;加之建筑企业转型升级动力匮乏,从业人员待遇低下等问题严重制约了建筑业的发展。

  2017年国务院办公厅发布《关于促进建筑产业持续健康发展的意见》(以下简称“意见”),国务院主刀建筑业改革,这是对建筑业改革发出的最强音,也意味着发展将步入快车道。“意见”作为指导未来建筑业改革的顶层设计方案,其对建筑业持续健康发展影响深远;但作为建筑业改革的总体方案其局限性依然明显。

  目前,建筑业的改革是“一条腿”的改革,始终陷在方案改革的“死循环”中无法自拔;针对充分竞争的市场体系、完善有效的价格体系、政府监管和政府职能转换、私有产权保护的法治环境等有关制度改革的核心和深层次问题仍没有触及或得到有效解决。

  纵观中国改革开放取得的成就,改革是最大的红利;中国建筑业由高速发展向高质量发展的根本动力是更加深入和开放的改革,尤其是制度改革。

  01

  全国统一的建筑市场还没有形成

  政府资源配置权力仍未得到有效约束

  市场制度的灵魂在于自由竞争,在于构筑公平市场竞争环境。只有形成统一的市场,资本和各种生产要素才能得以在不同区域和不同市场主体之间充分自由流动,实现资源配置的最优化,促进全要素生产率的提升。

  国家和行业一直在推动建立全国统一的建筑市场,力度不能说不大,出台的主要文件包括,国发〔2014〕20号《关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》、建市[2014]92号《关于推进建筑业发展和改革的若干意见》、建市〔2015〕140号《关于推动建筑市场统一开放的若干规定》等,2017年国办发〔2017〕19号《意见》中,通过完善交易平台、监管平台和诚信平台来推动统一的建筑市场。所有的意见和办法不能说不好,但从推动的效果看,仍差强人意,地方保护和行业分割仍不同程度地存在或“变异”存在。

  并且,不管全国公共资源交易平台和“四库一平台”建设地多么成熟,这个“大招”并不能从根本上促成统一开放、竞争有序的建筑市场;好比是南京国民政府完成了全国形式上的统一,但军阀割据依然存在。另外,“四库一平台”为了限制“挂靠”、“挂证”的作用我不敢苟同,这样反而限制了企业和人才的流动,也不符合项目管理现状,也增加了制度和交易成本。

  那么,建立统一开放的建筑市场的关键是什么呢?约翰·麦克米兰在《市场演进的故事》中说,在存在权力关系的任何情况下,比如一方管辖着另一方,或者双方都受另一个更高的权力机构管辖时,所发生的交易都将是其他形式的交易,绝不是“市场交易”。建立符合市场经济规律的建筑市场,关键是减少政府干预,减少政府在资源配置中的作用;充分放开民间资本市场,让决策主体由政府官员转变为企业家。

  只要有政府参与或支配,就不会有真正成熟的建筑市场,现在的市场不能有称之为市场,准确地说是利益场或寻租场。以近几年推行的PPP模式为例,国家推行PPP模式的本意是发挥市场在资源配置中的决定性作用,但操作中又变成了政府主导,变成了政府的融资方式。其实,PPP是一种市场化、社会化公共产品供给管理方式,是创新发展的一种“新引擎”,如果简单地视为融资手段,这与PPP模式的初衷背道而驰。

  建立成熟、平等的建筑市场,不能开错方子、拿错药,核心是约束政府和权力,而不是约束建筑企业。地方或行业保护的根本是政府或部门有利益诉求;造成建筑产能过剩的一个重要原因是政府对投资不“心疼”。

  建筑市场的高质量发展必须要深度开放市场,加快政府职能的转变,为市场在资源配置中发挥决定作用创造制度环境和法治环境。建筑业的改革不能在停留在从一个方法跳到另一个方法、从一种管制跳到另一种管制上;不能再做换汤不换药的的表面文章,切忌贻误转型升级的关键时机;要敢于对自己下手,政府把政府的事做好,市场的事由市场来做,建筑企业的生死由自己负责。当然,我也不是主张建筑业的完全自由市场经济,而是建议对政府干预的范围、程度和方式进行约束,利用市场的优势来配置资源。当然这是个难题,考验主政者的智慧。

  02

  建筑市场的价格体系扭曲

  市场定价的价格机制没有形成

  价格机制是市场经济制度的核心,具有有效配置稀缺资源和形成兼容激励机制的两大基本功能。可惜可悲的是,建筑市场的价格既不反映成本、又不反映市场供求关系变化,价格体系的严重扭曲甚至失灵是造成建筑业停滞不前以及恶性竞争、偷工减料、粗制滥造等诸多乱象的重要原因。

  目前价格体系设计是通过招标实行由市场定价的价格机制,(合理)最低价中标是最重要的定价规则,目的是采取市场价格竞争机制,提升建筑企业的低水平竞争能力,从而促进企业的高效发展和社会生产率的提高。可市场并没有按照价格体系设定的轨迹发展,甚至走向了反面,恶性低价竞争和无序竞争一度严重扰乱了市场秩序,成为广受诟病的痼疾。

  完善建筑市场价格体系关键是形成公平竞争的市场定价机制,使建筑产品的价格反映市场的供需情况和企业技术、管理、装备水平以及工作效率和实际消耗,实现资源优化配置。建立以市场形成价格的机制,重点是改革计价依据和计价方法,建标〔2017〕209号《住房城乡建设部关于加强和改善工程造价监管的意见》中,从健全工程造价咨询服务信用体系、完善计价体系、规范计价行为和完善计价监督机制等方面加强监管,为维护市场公平竞争、规范市场秩序提供保障。

  理想很美满,现实很骨感。时至今日,建筑业价格体系改革不仅没有完全实现,而且任重而道远;究其原因,一个不能回避的因素是价格体系偏离了市场经济的基本面。市场经济中商品运行的基本原则是等价交换,商品价格反映资源的供求状况;而建筑市场实际的操作模式是以市场化招标之名,行政府或建设单位定价之实,这是造成价格体系扭曲的关键。

  主要问题包括:一是任意定价,采用过期、作废定额作为拦标价不是某个区域的个别现象;二是任意扩大范围,特别是安全文明施工、绿色环保方面随意提高标准;三是信息滞后,定额信息明显滞后于市场,定额规定的成本不能反映市场成本,更不能反映企业成本。政府或建设单位“任性”根源是主体责任的错位或缺失,如果产品需求者自身不关心产品品质,不关注全生命周期的投资收益最大化,与其讲价格无异于与虎谋皮;况且,出现质量安全问题由建筑企业“背锅”,合理价格的动力在何处呢?

  建筑业价格体系改革的出路在于回归市场定价,包括“放开价格”和“依法定价”两条主要途径。

  放开价格是指进一步贴近市场,凡是能由市场形成价格的都交给市场。但“放开”不是指“放手”,因为自发形成的价格不一定能够实现资源的优化配置,同时也需要政府的间接调控和直接管理。放开价格的另一方面是实行产品属性和产品价格的“并轨制”。

  传统的招标技术标和商务标是分离的,产品属性和产品价格脱钩;招标人要的是低价,把质量问题甩锅给了建筑企业。我们不妨跳出既有低价中标的框架,采取放开价格机制下的低价中标。招标人负责提供产品需求,由投标人负责提供解决方案并自主报价。在放开价格机制的市场环境下选择低价中标,能够营造公平竞争的市场环境,维护参与建设各方的合法经济权益;同时,可以激发建筑企业的创新和活力,通过不断提升产品和服务质量来获得市场竞争能力,回归市场经济的基本面。在传统市场环境中,招标人长期受定额计划模式的影响,总认为能算清楚产品的价格或价值;其实根本没必要在这个问题上纠结,政府的职能不应是经济建设,而就转向公平竞争的市场环境为主。

  说到放开价格,还必须谈一下装配式装配。近几年,国家在大力推行装配式建筑,各地政府也出台了相应的鼓励和扶持政策,但我不主张价格补贴。推行装配式建筑最大的难度是成本居高不下,解决的途径一定来自技术创新,而不是政府补贴;没有技术创新,就不可能实现生产模式的根本转变。并且,只有价格和利润是决定绿色技术和低碳技术的选择标准和动力。所以,建筑产业化最终只能靠市场才能真正地实现,价格是一个信号,社会消费者愿意为更环保和更低碳的产品和技术支付价格,你的商业模式就成功了。

  价格体系改革的第二条途径是依法定价。依据《价格法》规定,工程价款属于经营者自主确定的市场调节价,而事实上,我国大部分建筑工程的估算、概算、预算和工程标底通常都是按照各部门各地区发布的工程定额和相应的费用为基础开展的,评标、定标时中标价也是在接近标底的一定范围内确定的。这一做法,不能充分地体现市场的竞争,也不利于企业打造核心竞争力。最为关键的是,市场调节价、政府指导价和政府定价的各环节缺少法律保证、过程监督和责任追究,要用法律的手段从源头上杜绝招标人刻意、恶意压价。

  03

  建筑业发展环境堪忧

  从业人员行业认同度不足

  著名历史学家钱穆提出过一个观点,中国政治制度演绎的传统,是一个制度出了毛病,就再制定一个制度来防止它。结果制度越来越多,往往造成前后矛盾、执行困难,反而失去效率与效力,这就是所谓的钱穆制度陷阱。建筑业可能一定程度上掉进了钱穆制度陷阱。

  近几年国家和住建部针对建筑业的改革太多了,简直到了眼花缭乱、目不暇接的地步。两年治理行动、四库一平台、五方责任主体、淡化资质、强化个人执业资格、电子证书、建筑工人实名制、电子招投标......,还有BIM技术、装配式建筑、PPP、EPC.....感觉走得太快,灵魂都快跟不上了!

  尚且不论这些改革的措施是否正确,但用行政的手段推动改革的做法值得商榷。制度设计者显然没有跳出权力控制和利益掌控的格局,在传统体制下形成的行政管理式思维方式和管理方式还没有完全改变。诺贝尔经济学奖获得者乔治·施蒂格勒提出过“管制俘虏理论(capturetheory)”,证明好多管理者和被管制者到最后,本身变成了管制的既得利益,他们总是会找到更多的借口,建立起更多的规则,利用政府赋予的合法权力来创造出更多的管制来。因此,管制过多,尤其是缺乏系统顶层设计的管制,不仅不会带来规范,反而会由于利益的寻租带来混乱和腐败。

  尤其是今年以来,持续加压的环保风暴,对建筑业的直接影响是材料疯涨(涨幅高达500%、600%)、项目停工,然后国务院督查组又开始调查建材价格上涨,环保部发文禁止停工一刀切,由一个制度引发出多个制度来完善,无形中增加了管制成本,可能也背离了制度设计者的初衷。

  近几年建筑业的制度设计重在“强化个人执业资格管理”,多地曝出项目经理不在岗履职,企业被清退出建筑市场的消息。不过,在肯定强化个人执业的积极意义的同时,也存在变相地方保护的隐忧。并且,国内的项目经理普遍处于一种有责无权的状态,希望项目经理严格履职来提升项目管理水平的良好愿望,在现实面前不堪一击。其实,在参与建设活动的各方主体中,更应该规范投资人,尤其是政府投资人的行为。从法理上讲,项目建设行为本质上是民事行为,参与建设的施工单位等主体与投资人在项目建设活动中是平等的民事主体关系,因此,在建设过程中,应当尽量使用现有民商法调整,尽可能减少设立行政干预措施的行政制度,减少对民商合同(建筑施工合同)履行的非正常行政干预。

  可事实上,由于政府(投资人)直接参与项目的管理,加之人员及业务的不专业,管理上“越位”或“缺位”现象非常普遍。所以,应加快推进改进建设实施方式,积极推行工程总承包;政府完全退出项目管理环节,实现由专业的企业、专业人的干专业的事。

  另外,建筑业人口红利消失是持续多年的话题,这方面的探讨也很多;不过,这可能是个伪命题,因为在所谓人口红利的背后是建筑业创新不足和生产力水平整体低下的不争事实。建筑业相对恶劣的作业环境和生活环境;尤其是户籍制度和土地制度的限制,无法实现农民工向产业工人的转变,加快了建筑从业人员的逃离。农民工本身是(户籍)制度扭曲的产物,加快农民工向技术产业工人转变的关键不是建筑企业的用工模式,而是创造完善的制度环境,包括取消户籍制度、推进土地制度改革,取消限制城乡人口转移的各种制度性障碍等等。

  一方面是建筑业的生产力水平低下和薪酬水平低下促使了从业人员的逃离,另一方面建筑企业对人才认识不足和重视不足也加快了这种趋势。有必要从人力资本的角度重新认识人才的重要性。人力资本是将经济学关于资本的理论应用到人力资源的分析上来;从经济学的角度,人力资本是”主动资产”,产权只属于个人;无论是强迫还是说教,都没法将人力资本发挥到最大的效力。鉴于资本的属性,调动人力资本更重要、更普遍、更持久的方法是交换,企业应基本市场的原则进行交换,激励人的潜能发挥到极大的价值。交换原则中强大的动力机制就是对剩余利润的索取权,只有分享利润,才会关心利润,才能将人力资本充分挖掘出来。

  著名经济学家吴敬琏认为:“我们过去在高速增长阶段靠的是改革开放,在新的时期,在高质量发展的阶段更需要靠改革开放”,我认为,建筑业持续健康发展的源泉在于制度改革,在于进一步转变政府职能和厘清政府和市场的关系,在于进一步建立市场法治,处理好市场自由和市场秩序的关系;既不能政府过度管制,也不能放任自流;既要市场决定资源配置,也要强化政府在供给侧和需求侧的作用。改革,也只有更加开放的改革才是建筑业高质量发展的根本动力。


(责编:王达)





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