所有建设工程都有自己的建设目标，主要包括建设工期、造价、质量和安全文明等。在建设工程实施过程中，各参建单位、包括建设行政主管部门都围绕建设工程目标，通过建设工程的规律、技术、法规和外在条件等组织实施建设工程的管理和监督，从而实现建设工程的预定目标。

　　建设工程是一种特殊商品，受时间、地点、经济、技术、环境和人文等信息因素影响。确定建设工程目标，除了满足建设单位要求外，必须遵循和满足上述因素条件，因此，建设工程目标是确保建设工程品质的基础，甚至是建设工程建设的灵魂。

　　然而，长期以来，尽管我国建设工程管理法规比较齐全，尤其是《建筑法》颁布实施以来，对建设工程的管理更加具体和规范化，但由于受体制和经验等因素影响，我国量大面广的普通建设工程(地方政府投资和非政府类项目，下同)目标管理并无完善的法律规定和科学的决策程序。这些建设工程绝大部分在取得项目建议书、可行性研究报告、项目立项文件或土地拍卖文件后，确定了建设工程的主要目标(至少工期)，而在以上的建设工程最初始文件中，建设工程目标主要由编制单位按建设单位或政府有关部门的要求确定，并无专业审查程序严格把关。工期、定额形同虚设、“合理定价”无法合理、质量目标、安全文明目标不切实际。建设工程目标由政府或建设单位(非政府项目)确定，是我国现有建设工程管理体系的常态，其他参建单位无权参与确定，说白了就是其他参建单位只能履责和尽义务。在这些普通建设工程中，绝大部分由地方民营建筑企业承担，这也是我国建筑业最激烈的竞争市场。

　　建设项目经过市场交易并签订合同后，其一切行为具有法律效应，是全体参建单位必须遵守执行和操作实施的依据，也就是不管招标文件中建设目标是否合理，投标单位只能“响应”招标文件规定的要求。

　　在我国现有管理体制中，建设前期阶段，政府对建设工程的目标管理主要以发展和改革委、财政、国土等部门和建设单位为主;建设实施阶段的管理，除了上述部门外则以住房城乡建设、审计部门和建筑企业为主，后者没有参与建设工程目标确定的职能。这样，就从源头上造成了建设工程目标管理的缺陷。与此同时，住房城乡建设部门只能监管建筑企业的建设行为，建设单位的建设行为(建设目标)则无法监管，这也是当前住房城乡建设部门对建设工程目标监管的短板和尴尬。在一些政府招商引资项目中，这个问题尤为突出，建设单位常常以满足投资商要求为由，“忽略”了建筑企业的实际承受能力，增加了建筑企业的风险。

　　建设工程目标主要由政府或建设单位(非政府项目)确定无可厚非，但没有通过第三方科学的专业审查程序审定，就无法保证建设工程目标的科学性，这是不公平和不合理的。

　　在建设工程实施过程中，政府或建设单位对建设工程目标提出要求是必须的，建筑企业应当积极响应，并从技术措施和管理手段等方面来满足工程建设的要求，但建设单位在提出正常建设工程目标要求外，应当由第三方审定建设工程目标，再增加相应的赶工和技术、措施等费用，不能把由此引起的责任和风险，让投标单位“自行考虑消化”，这些表面上“合法”、其实是“霸王”的市场潜规则，不符合建设工程建设的客观规律，更不符合我国目前社会的诚信环境和风险文化现状，是当前建设行业健康发展的一大障碍。

　　目前，央企承担着大部分国家重点工程的建设任务，也保证了这些重点工程的建设质量和预期目标，这是毋庸置疑的。但普通建设工程没有规范的目标管理和科学的市场监管，造成了建筑市场的“两极化”，即央企与地方民营建筑企业的业务市场完全不同。民营建筑企业面临市场、人才、发展等方面的困惑，其承建的工程也发生了较多的建设工程质量安全等问题。

　　普通建设工程出现质量、安全问题和结算超预算、预算超概算以及工期延长等现象早已屡见不鲜，甚至成为腐败和一系列社会问题的温床。如果建设单位(包括审计、司法等部门)把投标单位达不到自己确定的建设目标，作为对投标单位的违约依据，建筑企业只能“吞下苦果”。

　　目前，我国尚没有建设工程目标的第三方审定机构，普通建设工程的参建单位深受其害却又无可奈何。为此，笔者呼吁各级领导要像重视国家重点工程建设一样重视普通建设工程建设目标的监管，还广大民营建筑企业应有的平等，营造建筑业健康发展的环境。

　　我国《建筑法》的主要制度包括项目法人制、招投标制、工程监理制、合同管理制等，它明确了各参建单位的责任主体和法律义务。为了“加强管理、提升品质”，各级部门对建筑企业经常实施检查、专项整治等，有些检查是必须的，有些则进一步加大了建筑企业的成本和负担。

　　为什么政策文件三令五申、发现问题精准，但建设工程品质提升并未达到预期呢?其实，这些问题主要出在建设工程组织管理模式的源头上，市场过分“相信”了建筑企业的承受能力，而最终损失的是建设单位和其他参建单位(国家财产)的形象，同时，严重制约了建筑业健康持续发展。对此，有关决策层领导应当引起高度重视，并出台相关政策措施，扭转局面。

　　不管建设工程业态如何变化和组织模式如何调整，合法的基础是合理，如果建设工程目标管理没有政府法定第三方审定机构科学确定，提升建设工程品质的目标则无法落实。重视建设工程目标管理就是重视建设工程品质，它与“意见”文件等异曲同工、相得益彰、同等重要。

　　《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》(国办发〔2017〕19号)、《关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见》(发改投资规〔2019〕515号)和《政府投资条例》(第712号国务院令)等是近期出台最具影响力的文件。建筑业正处于转型升级的关键时期，笔者相信并衷心期盼，新的政策措施一定会打通建筑业发展的“肠梗阻”，而其中建设工程目标管理是供给侧改革的核心之一，是确保建设工程品质最重要的基础。

（责编：王瑞）